Zasada zespolenia administracji jest to forma koordynacji działalności administracyjnej w terenie poprzez zespolenie agend kilku ministrów w ręku jednego i tego samego pionu administracyjnego. Zasada zespolenia administracji jest przeciwstawiana zasadzie specjalizacji, z którą związane jest pojęcie organów o właściwości szczególnej, organów niezespolonych, nazywanych też na gruncie ustaw i w doktrynie organami administracji specjalnej. "Opieranie się w dostatecznej mierze na zasadzie zespolenia pozwala niwelować ujemne następstwa skrajnie przeprowadzanej zasady resortowości wyrażające się w zbytecznym dublowaniu czynności, które mogą być spełnione na użytek dwóch albo kilku pionów organizacyjnych administracji, braku spójnego działania bezpośrednio w terenie itp. Natomiast tworzenie odrębnych pionów administracji specjalnej (niezespolonej) pozwala piony te silnie związać z administracją centralną, zapewnić im wysoki stopień fachowości (...)" (J. Filipek, prawo Administracyjne. Instystucje ogólne. Część I, Iniversitas, Kraków 1995, Wyd. I, s. 70)
Zasada zespolenia administracji rządowej w województwie łączy się zasadą zwierzchnictwa wojewody nad zespolonymi z nim organami administracji rządowej.
Zgodnie z art. 23 ustawy o administracji rządowej w województwie wojewoda jako zwierzchnik zespolonej adm. rządowej kieruje nią, koordynuje jej działalność, zapewnia warunki do skutecznego jej działania, ponosi odpowiedzialność za rezultaty jej działania. Zespolenie organizacyjne administracji rządowej polega na zasadzie łączenia urzędów, szefów służb, inspekcji i straży bezpośrednio ze strukturą urzędu wojewódzkiego, i dlatego zespolenie służb, inspekcji i straży w administracji rządowej w województwie następuje pod zwierzchnictwem wojewody i, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, w jednym urzędzie.
Wyrazem tej zasady jest również to, iż wojewoda wykonuje swe zadania przy pomocy I i II wicewojewody oraz kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich, dyrektora generalnego urzędu wojewódzkiego oraz dyrektorów wydziałów.
W powyższym zakresie zwierzchnictwo przejawia się, między innymi poprzez kompetencje wojewody do określania w statucie urzędu wojewódzkiego organizacji zespolonej administracji rządowej, a także poprzez uprawnienia wojewody do zatwierdzania regulaminów komend, inspektoratów i innych jednostek. Zgodnie z art. 29 w/w ustawy organizację zespolonej administracji rządowej w województwie określa statut urzędu wojewódzkiego nadany przez wojewodę. Statut urzędu wojewódzkiego i jego zmiany, z zastrzeżeniem ust. 5, podlega zatwierdzeniu przez Prezesa Rady Ministrów i jest ogłaszany w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Nadto szczegółową organizację oraz tryb pracy urzędu wojewódzkiego określa regulamin ustalony przez wojewodę w drodze zarządzenia, a częścią regulaminu urzędu wojewódzkiego są regulaminy komend, inspektoratów i innych jednostek organizacyjnych, będących aparatem pomocniczym kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich, ustalone przez kierowników tych jednostek i zatwierdzone przez wojewodę, chyba że ustawy stanowią inaczej. W przypadku niezatwierdzenia regulaminów, o których mowa w ust. 2, kierownicy zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich mogą wystąpić do właściwego ministra o wszczęcie przez niego sporu z wojewodą. Regulamin urzędu wojewódzkiego udostępnia się do powszechnego wglądu.
Kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich powołuje i odwołuje wojewoda, z wyjątkiem:
1) komendanta wojewódzkiego Policji, który jest powoływany po zasięgnięciu opinii wojewody,
2) Komendanta Stołecznego Policji, który jest powoływany po zasięgnięciu opinii wojewody oraz opinii Prezydenta m.st. Warszawy,
3) komendanta wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej, który jest powoływany za zgodą wojewody.
Odwołanie komendanta wojewódzkiego Policji i komendanta wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej wymaga zasięgnięcia opinii wojewody.
Zasady powoływania i odwoływania oraz szczególne warunki lub tryb zatrudniania i zwalniania kierowników służb, inspekcji i straży wojewódzkich, a także powierzania im funkcji i stanowisk określają odrębne przepisy.
W celu usprawnienia działania wojewódzkich organów zespolonej adm. rządowej wojewoda może tworzyć delegatury urzędu wojewódzkiego.
Zespolenie finansowe – włączenie budżetu służby, inspekcji lub straży do budżetu wojewody. Zwierzchnictwo wojewody przejawia się tutaj faktem obsługi budżetu jednostki przez służby wojewody.
Na gruncie pojęcia zespolenia kompetencyjnego, zwierzchnictwo wojewody przejawia się w tym, że kierownicy wojewódzkich służb, inspekcji i straży wykonują zadania i kompetencje w imieniu wojewody, z ustawowego upoważnienia. Tylko w przypadkach przewidzianych w ustawach kierownicy ci działają w imieniu własnym.
